7. Державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій в електроенергетиці

7.1. Мета та завдання державного регулювання в електроенергетиці

Метою державного регулювання в електроенергетиці є забезпечення балансу інтересів держави, суб'єктів електроенергетики та споживачів електричної енергії, забезпечення впевненості інвесторів у стабільності правил здійснення підприємницької діяльності в електроенергетиці, посилення конкуренції між виробниками та між постачальниками електричної енергії.

З цією метою здійснюється регулювання діяльності природних монополій та суміжних ринків в ПЕК.

На сьогодні державне регулювання в електроенергетиці виконує такі завдання:

формування та забезпечення державної політики щодо розвитку та функціонування ОРЕ;

сприяння розвитку конкуренції на ОРЕ;

захист прав та інтересів споживачів від зловживань енергетичними підприємствами-монополістами своїм становищем;

забезпечення проведення цінової і тарифної політики;

створення рівних можливостей для доступу та роботи на ОРЕ його учасників;

забезпечення дотримання учасниками ОРЕ правил поведінки на ОРЕ;

забезпечення стабільного фінансового стану електроенергетики.

7.2. Ліцензування діяльності в електроенергетиці

Ліцензування діяльності в електроенергетиці є однією з основних форм державного регулювання, яка реалізується шляхом встановлення загальних для суб'єктів підприємництва вимог до здійснення ними діяльності як монопольних, так і конкурентних видів, а також визначення тих суб'єктів, що відповідають цим вимогам, через надання їм відповідних ліцензій.

В електроенергетиці підлягає ліцензуванню діяльність з виробництва електричної енергії, передачі електричної енергії магістральними та міждержавними електричних мережами, передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричних мережами, постачання електричної енергії за регульованим тарифом, постачання електричної енергії за нерегульованим тарифом та з оптового постачання електричної енергії.

Розвиток інтеграційних процесів, зорієнтованих на об'єднання енергетичних потенціалів заінтересованих країн, в умовах функціонування ОРЕ вимагає законодавчого закріплення порядку здійснення підприємницької діяльності з експорту-імпорту електричної енергії, що на сьогодні законодавчо не врегульовано.

Порядок ліцензування потребує законодавчого закріплення в спеціальному законі про державне регулювання природних монополій та суміжних ринків у паливно-енергетичному комплексі.

З метою удосконалення існуючої системи ліцензування в електроенергетиці необхідно:

встановити, що всі види ліцензування в електроенергетиці здійснює НКРЕ;

надати право суб'єктам підприємницької діяльності звертатися за ліцензією на право здійснення діяльності з виробництва електричної енергії не лише за наявності енергогенеруючого обладнання з певною встановленою потужністю, а й у випадку отримання ними права на будівництво енергогенеруючого об'єкта;

скоротити велику кількість потенційних ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) мережами, що утворюються внаслідок реструктуризації великих промислових підприємств. Розв'язання цієї проблеми забезпечується на законодавчому рівні шляхом встановлення показників (річних обсягів передачі електричної енергії), нижче рівня яких власникам місцевих (локальних) електричних мереж дозволятиметься здійснювати підприємницьку діяльність без ліцензії;

переглянути механізм анулювання ліцензії та терміни дії ліцензій, які були видані безстроково;

створити механізм гарантування отримання кожним споживачем послуг з електропостачання стандартної якості та за найнижчою вартістю. Для цього визначити в Законі України "Про електроенергетику" поняття "закріплена територія" на здійснення постачання електричної енергії за регульованим тарифом та "гарантований постачальник електричної енергії" для енергопостачальної компанії, яка отримала ліцензію на право здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії в межах закріпленої території.

7.3. Моніторинг функціонування оптового ринку електричної енергії та діяльності суб'єктів електроенергетики, інших учасників оптового ринку електричної енергії

Для досягнення ефективного функціонування ОРЕ орган державного регулювання за результатами спеціального моніторингу функціонування ринку та діяльності суб'єктів електроенергетики, інших учасників ОРЕ має вживати економічні та інші важелі впливу на суб'єктів ринку.

У перехідний період розвитку ОРЕ з метою уникнення помилок у процесі впровадження нових систем відносин значно збільшується потреба державного нагляду та регулювання.

Орган державного регулювання діяльності в електроенергетиці зобов'язаний проводити моніторинг:

конкуренції на ринку виробників - шляхом відстеження рівня цінових заявок виробників та наявності потужностей, нагляду за складанням графіка навантаження та диспетчеризацією, оптовою ринковою ціною, долею участі в ринку кожного виробника та відстеження умов щодо рівних можливостей їх виходу на ринок;

конкуренції на ринку постачання - шляхом регулювання господарської діяльності компаній відповідно до стандартів ефективності обслуговування споживачів;

вступу (виходу) до ринку - шляхом відстеження дефіциту виробничих потужностей, виведення з експлуатації старих та будівництва нових потужностей і наслідків цих процесів на ціноутворення в ринку;

ефективності функціонування на перехідному етапі спотового ринку та ринку двосторонніх договорів - шляхом запобігання викривлення ринку через взаємний вплив ринку двосторонніх договорів на спотовий ринок в частині стратегії подання заявок;

здійснення господарської діяльності суб'єктами природних монополій.

7.4. Формування цінової та тарифної політики

Формування цінової політики слід здійснювати на принципах:

забезпечення захисту прав споживачів з точки зору безперервності надання послуг, запобігання зниженню якості обслуговування чи необґрунтованого підвищення вартості електричної енергії шляхом створення умов щодо гарантованого забезпечення фінансової спроможності та стабільності ліцензіата монопольного виду діяльності за умови додержання ним ліцензійних умов;

відшкодування сумарних витрат ліцензіатів і отримання ними обґрунтованого прибутку на загальних принципах формування цін/тарифів;

забезпечення управління попитом на електричну потужність та енергію і економічного стимулювання енергозбереження у споживачів шляхом повного відшкодування усіх витрат, пов`язаних з виробництвом, передачею та постачанням електричної енергії.

З метою удосконалення цінової та тарифної політики в електроенергетиці необхідно:

забезпечити ефективне формування оптової ринкової ціни на електричну енергію;

забезпечити такий рівень цін на електричну енергію для споживачів, який би відшкодовував всі обґрунтовані витрати на виробництво, передачу та постачання, що унеможливить практику перехресного субсидіювання одних категорій споживачів за рахунок інших, та одних постачальників за рахунок інших через оптову ціну електричної енергії;

поглибити диференціацію тарифів по групах споживачів, класах напруги, за часом споживання електричної енергії (за зонами доби, сезонні) з метою надання споживачам відповідних цінових сигналів;

вирішити на законодавчому рівні питання надання адресних дотацій тим споживачам електричної енергії, які не мають можливості в повному обсязі оплачувати вартість спожитої електричної енергії. При цьому необхідно удосконалити методику формування тарифів для найбідніших верств населення, які б забезпечували споживання електричної енергії на мінімальному необхідному для життя рівні (встановлення мінімальної плати для бідних верств населення);

забезпечити повне розмежування видів діяльності з передачі та постачання електричної енергії, що здійснюються одним суб'єктом підприємницької діяльності шляхом визначення переліків робіт, що мають відноситися на кожний з цих видів діяльності;

забезпечити єдиний методологічний підхід при формуванні роздрібних тарифів для всіх груп споживачів відповідно до ринкових принципів.

Для удосконалення нормативної бази ціноутворення необхідно:

врегулювати на законодавчому рівні питання віднесення витрат, які пов'язані з підвищенням ядерної та радіаційної безпеки та виведенням АЕС з експлуатації, до валових витрат. У регульованих тарифах необхідно врахувати витрати на виведення основних фондів з експлуатації, підвищення безпеки;

розробити механізми для поступового переведення ТЕЦ та атомних виробників електричної енергії на роботу по цінових заявках;

застосувати методику відшкодування виправданих витрат та регульованої норми прибутку для гідровиробників електричної енергії, НЕК "Укренерго" та атомних виробників на період поки їх ціни регулюються. Також необхідно розробити чіткі, прозорі та публічні процедури для перегляду тарифів цих суб'єктів із залученням всіх заінтересованих сторін;

розробити методологічні рекомендації щодо ціноутворення на всі види додаткових послуг, які надаються в ОРЕ;

необхідно врегулювати питання перенесення оптової ціни в роздрібні тарифи за умови конкуренції в постачанні та функціонування ринку фінансових контрактів.

7.5. Регулювання експорту, імпорту та транзиту електричної енергії

З метою захисту економічних інтересів України та інтересів суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності здійснюється державне регулювання діяльності з експорту, імпорту та транзиту електричної енергії. Для заохочення конкуренції державою створюються рівні умови та можливості як для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності так і вітчизняних виробників. У разі необхідності забезпечення збалансованості обсягів імпортованої та виробленої електричної енергії на внутрішньому ринку запроваджується режим квотування експорту, імпорту та транзиту електричної енергії.

7.6. Напрями розвитку державного регулювання

Перехід від адміністративного управління у паливно-енергетичному комплексі до нових важелів державного впливу (регулювання діяльності суб'єктів господарювання різних форм власності та організаційно-правових форм) викликав необхідність законодавчого визначення основ державного регулювання.

На цей час правові засади державного регулювання в електроенергетичній галузі та функціонування органу регулювання визначені Законами України "Про електроенергетику", "Про природні монополії" та "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", а також Указами Президента України, що призводить до неузгодженості при застосуванні норм цих законів щодо регулювання , в тому числі ліцензування, різними державними органами. У зв'язку з цим та в рамках адаптації до європейського законодавства є необхідним прийняття спеціального закону про державне регулювання природних монополій та суміжних ринків в паливно-енергетичному комплексі.

Підставою для прийняття такого закону є також необхідність реалізації статті 19 Конституції України, згідно з якою всі органи виконавчої влади із спеціальним статусом повинні здійснювати свою діяльність у спосіб визначений законом.

Законодавчого закріплення потребують такі принципові моменти.

У разі коли через вади системи відносин в ОРЕ створюються умови для отримання невиправданих конкурентних переваг для окремих суб'єктів ОРЕ, у регулюючого органу повинні бути законодавчо закріплені механізми для виправлення ситуації шляхом блокування економічно недоцільних процесів та рішень щодо функціонування ОРЕ.

З метою захисту учасників ОРЕ та споживачів від зловживань суб'єктами природних монополій своїм монопольним становищем у перехідному періоді необхідно забезпечити їх жорстке державне регулювання з поступовим переходом до економічних методів регулювання.

Для уникнення можливих помилок у процесі реформуванні ОРЕ орган державного регулювання діяльності в електроенергетиці повинен володіти інструментами щодо коригування процесів, що розвиваються в недоцільному для ринку напрямі, та можливість блокувати їх.

Таким чином, законодавче закріплення повноважень регулюючого органу дасть можливість:

упорядкувати та удосконалити законодавство з питань регулювання у паливно-енергетичному комплексі України;

визначити відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні особливості статусу регулюючого органу - НКРЕ, які повинні бути встановлені спеціальним законом, що визначить повноваження та порядок діяльності саме цього органу;

підвищити інвестиційну привабливість енергетичного сектору.

Крім того, слід закріпити позавідомчий статус регулюючого органу у Конституції України.